Diritto Amministrativo

Consiglio di Stato, Sezione VII, 18 agosto 2026, n. 6539

1. Premessa

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, 18 agosto 2026, n. 6539, affronta due questioni centrali nell’attuale disciplina delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa: la portata temporale della proroga legislativa sino al 30 settembre 2027 e la natura dell’indennizzo spettante, in presenza dei relativi presupposti, al concessionario uscente.

La pronuncia si colloca nel complesso processo di progressivo adeguamento dell’ordinamento nazionale ai principi europei in materia di concorrenza e di apertura del mercato delle concessioni su beni demaniali caratterizzati da scarsità della risorsa.

Il Collegio chiarisce, anzitutto, che la data del 30 settembre 2027 non rappresenta un termine dilatorio, entro il quale l’amministrazione sarebbe autorizzata ad attendere prima di procedere alla riassegnazione delle concessioni. Essa costituisce, al contrario, un limite massimo e, al contempo, un termine funzionale all’accelerazione dell’azione amministrativa.

La conseguenza è di particolare rilievo: qualora la procedura competitiva sia stata già avviata e conclusa, l’amministrazione non è tenuta a mantenere in vita la concessione del precedente titolare sino alla scadenza legislativa del 30 settembre 2027. Può procedere all’assegnazione del nuovo titolo e disporre la cessazione anticipata del rapporto prorogato, purché tale determinazione sia adeguatamente motivata.

La seconda questione riguarda l’indennizzo. Anche su questo punto la sentenza adotta un’impostazione rigorosa, escludendo qualsiasi automatismo. La tutela economica del concessionario uscente non si traduce in un diritto generalizzato alla corresponsione di una somma, ma presuppone la concreta dimostrazione di investimenti effettivamente sostenuti e non ancora ammortizzati al momento della cessazione del rapporto.

2. Il superamento del sistema delle proroghe

Per comprendere la portata della decisione occorre muovere dalla ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale che ha interessato le concessioni demaniali marittime.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, aveva affermato l’incompatibilità con il diritto dell’Unione europea delle proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime.

Il presupposto dell’intervento giurisprudenziale è costituito dalla necessità di garantire procedure di selezione improntate ai principi di imparzialità, trasparenza, pubblicità e concorrenza, in presenza di una risorsa naturale che non può essere messa a disposizione degli operatori economici mediante rinnovi automatici.

La disciplina successiva ha cercato di tradurre tali principi in un sistema normativo organico.

La legge 5 agosto 2022, n. 118, ha individuato nella riassegnazione competitiva delle concessioni il modello ordinario destinato a sostituire il precedente sistema di proroghe.

Nel tempo, tuttavia, il legislatore è intervenuto più volte sulla disciplina transitoria, determinando un quadro normativo articolato e caratterizzato dalla sovrapposizione di diversi termini di scadenza.

È in questo contesto che assume rilievo la previsione del 30 settembre 2027.

3. Il significato del termine del 30 settembre 2027

L’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022, nella formulazione risultante dagli interventi normativi successivi, stabilisce che le concessioni in essere continuino ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027, allo scopo di consentire l’ordinata programmazione e lo svolgimento delle procedure di affidamento.

La formulazione della disposizione è decisiva.

Secondo il Consiglio di Stato, il legislatore non ha inteso attribuire alle amministrazioni una facoltà di attendere sino all’ultimo giorno utile prima di procedere alla riassegnazione.

Il 30 settembre 2027 rappresenta, piuttosto, il termine massimo di operatività del regime transitorio.

La proroga deve quindi essere letta in funzione dell’obiettivo principale della legge, che consiste nell’attuazione degli assetti concorrenziali attraverso l’espletamento delle procedure selettive.

La sua funzione è, in altri termini, strumentale e non conservativa.

Non si tratta di garantire al precedente concessionario il mantenimento del rapporto sino a una determinata data indipendentemente dallo stato della procedura di gara. Si tratta di assicurare all’amministrazione il tempo necessario per procedere ordinatamente alla riassegnazione del bene.

Da questa premessa discende una conseguenza fondamentale: una volta conclusa la procedura competitiva, la ragione stessa della proroga viene meno.

4. La proroga come “termine massimo” e non come termine dilatorio

La distinzione elaborata dal Consiglio di Stato tra termine massimo e termine dilatorio rappresenta uno degli elementi più significativi della decisione.

Un termine dilatorio impedirebbe all’amministrazione di adottare determinati provvedimenti prima della sua scadenza.

Un termine massimo, invece, individua il limite oltre il quale l’attività amministrativa non può essere ulteriormente differita, senza impedire che essa venga compiuta anteriormente.

Nel caso delle concessioni balneari, il termine del 30 settembre 2027 appartiene alla seconda categoria.

L’amministrazione, quindi, non soltanto può, ma deve orientare la propria attività verso la conclusione tempestiva delle procedure di gara.

La previsione normativa secondo cui le procedure devono essere avviate almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio conferma questa impostazione. La disciplina, inoltre, prevede, in sede di prima applicazione, un termine specifico per l’avvio delle procedure.

Il sistema normativo complessivo mostra pertanto una chiara preferenza per l’anticipazione delle procedure competitive.

L’utilizzazione del termine massimo non costituisce la regola alla quale l’amministrazione debba necessariamente conformarsi, ma rappresenta piuttosto il limite finale entro il quale il processo di transizione verso il nuovo regime deve essere completato.

5. La ratio della proroga tecnica

Il Consiglio di Stato qualifica sostanzialmente la proroga come una proroga tecnica, collegata alla necessità di consentire lo svolgimento delle procedure competitive.

Questa qualificazione assume rilievo anche ai fini della compatibilità con il diritto dell’Unione europea.

Una proroga finalizzata esclusivamente a preservare la continuità dell’attività economica durante il tempo indispensabile per concludere una procedura competitiva presenta caratteristiche profondamente diverse da una proroga destinata a conservare indefinitamente il precedente assetto concessorio.

La prima è funzionale alla gara; la seconda rischierebbe di trasformarsi in uno strumento di elusione della concorrenza.

Il criterio elaborato dalla giurisprudenza amministrativa è quindi quello della necessaria correlazione tra durata della proroga e svolgimento della procedura di riassegnazione.

L’amministrazione deve procedere senza indugio alla predisposizione degli atti necessari, all’indizione della gara e alla sua conclusione.

Una volta che la selezione sia terminata e il nuovo concessionario sia individuato, la prosecuzione del precedente rapporto non trova più giustificazione nella finalità transitoria della proroga.

6. La possibilità di cessazione anticipata

Da questa ricostruzione deriva il principio secondo cui il Comune che abbia completato la procedura selettiva può assegnare la nuova concessione anche anteriormente al 30 settembre 2027.

L’amministrazione può, conseguentemente, disporre la cessazione anticipata del rapporto con il concessionario uscente.

Non si verifica, infatti, alcuna violazione della proroga legislativa.

La data fissata dalla legge non attribuisce al precedente concessionario una posizione insensibile all’esito della gara fino al 30 settembre 2027. Essa delimita temporalmente il regime transitorio e deve essere interpretata alla luce della sua funzione.

La prosecuzione della concessione sino alla data massima, nonostante la conclusione della procedura e la disponibilità del nuovo concessionario a subentrare, determinerebbe anzi un risultato contrario alla ratio della disciplina.

Si finirebbe per conservare un rapporto concessorio non più giustificato dalla necessità di completare il procedimento di riassegnazione.

La decisione di anticipare la cessazione deve, tuttavia, essere sorretta da una motivazione adeguata, nella quale l’amministrazione dia conto delle ragioni che rendono necessario o opportuno il passaggio al nuovo regime concessorio.

7. Il principio di buon andamento e la certezza dei tempi amministrativi

La qualificazione del termine come acceleratorio si collega direttamente ai principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Il termine massimo previsto dal legislatore svolge anche una funzione di certezza temporale: l’amministrazione non può trasformare la possibilità di utilizzare il periodo transitorio in una giustificazione per rinviare indefinitamente l’apertura del mercato.

L’interpretazione opposta produrrebbe una conseguenza difficilmente conciliabile con il sistema.

Se il 30 settembre 2027 fosse inteso come termine dilatorio, l’amministrazione che avesse già completato la gara sarebbe comunque costretta a mantenere il precedente concessionario fino alla scadenza legislativa, anche quando il nuovo affidamento fosse già pronto per essere attuato.

La proroga, da strumento tecnico per assicurare la continuità nelle more della gara, diventerebbe così uno strumento di conservazione del rapporto precedente.

È proprio tale effetto che la pronuncia intende evitare.

8. Il rapporto con il diritto dell’Unione europea

La lettura fornita dalla Sezione VII è strettamente connessa ai principi europei in materia di libertà di stabilimento, concorrenza e accesso al mercato.

La disciplina delle concessioni demaniali marittime è stata infatti oggetto di un intenso dialogo tra giudici nazionali, Corte di giustizia dell’Unione europea e legislatore italiano.

La necessità di procedure competitive deriva dalla qualificazione della concessione quale strumento di attribuzione di una risorsa pubblica limitata.

L’assegnazione mediante gara deve quindi consentire l’effettiva contendibilità della risorsa.

In tale prospettiva, la proroga transitoria può essere compatibile con il diritto europeo soltanto se non diviene un mezzo per procrastinare la concorrenza.

La sentenza n. 6539/2026 valorizza proprio questa esigenza: la proroga sino al 30 settembre 2027 non può essere interpretata come una garanzia di permanenza del precedente concessionario sino alla data indicata, ma come uno strumento destinato a consentire alle amministrazioni di completare la transizione verso il sistema competitivo.

9. Il secondo tema: l’indennizzo al concessionario uscente

Particolarmente rilevante è anche la parte della sentenza dedicata all’indennizzo.

La questione si inserisce nel delicato rapporto tra due esigenze contrapposte: da una parte, la tutela dell’affidamento maturato dall’operatore economico uscente; dall’altra, l’esigenza di evitare che tale tutela produca un vantaggio competitivo indebito a favore del precedente concessionario.

L’Adunanza plenaria, nella propria precedente elaborazione, aveva riconosciuto la necessità di proteggere, ove ne ricorressero i presupposti, gli investimenti effettuati dal concessionario uscente.

Tale principio, tuttavia, non equivale alla previsione di un indennizzo automatico.

La sentenza in esame precisa proprio questo punto.

L’indennizzo deve essere correlato a una situazione concreta e verificabile di investimento non ancora ammortizzato.

10. L’assenza di automatismi

Secondo il Consiglio di Stato, l’indennizzo non può essere configurato come una componente automaticamente spettante a ogni concessionario uscente.

Non è sufficiente, dunque, la semplice cessazione del rapporto concessorio.

È necessario dimostrare l’esistenza di investimenti effettuati durante il rapporto e non ancora recuperati attraverso lo sfruttamento economico del bene.

L’indennizzo assume così una funzione di tutela dell’affidamento e di riequilibrio economico, ma non può diventare una forma generalizzata di compensazione per la perdita della concessione.

La differenza è essenziale.

Il concessionario uscente non può pretendere di essere integralmente remunerato per ogni investimento realizzato nel corso dell’attività economica, poiché gli investimenti imprenditoriali sono normalmente soggetti al rischio d’impresa.

La tutela riguarda, invece, quella specifica quota di investimenti che, al momento della cessazione, non sia stata ancora ammortizzata e che possa determinare un vantaggio patrimoniale per il concessionario subentrante.

11. L’onere della prova

La sentenza attribuisce espressamente al concessionario uscente l’onere di dimostrare l’esistenza dei presupposti dell’indennizzo.

Si tratta di un’applicazione del principio generale secondo cui chi pretende il riconoscimento di una determinata situazione giuridica deve fornire gli elementi necessari a dimostrarne la sussistenza.

La posizione del concessionario uscente presenta, inoltre, una particolare prossimità rispetto alla documentazione relativa agli investimenti effettuati, ai costi sostenuti, ai ricavi conseguiti e ai tempi di ammortamento.

Nel caso esaminato, il Collegio rileva l’assenza persino di un principio di prova circa la presenza di investimenti non ammortizzati.

La doglianza viene pertanto ritenuta infondata anche sotto il profilo probatorio.

Ne deriva un principio operativo di grande importanza: l’indennizzo non può essere invocato in termini meramente astratti o come conseguenza automatica della perdita della concessione, ma deve essere sostenuto da una puntuale allegazione e dimostrazione degli investimenti rilevanti.

12. Il decreto ministeriale e l’assenza di efficacia paralizzante

Un ulteriore aspetto affrontato dalla sentenza riguarda la mancata emanazione del decreto ministeriale destinato a individuare i criteri per il calcolo dell’indennizzo.

Secondo la prospettazione dell’appellante, l’assenza di tale disciplina avrebbe impedito alle amministrazioni di procedere regolarmente alle gare.

Il Consiglio di Stato respinge tale impostazione.

La mancata emanazione del decreto non può infatti paralizzare le procedure competitive.

La ragione è coerente con la natura dell’indennizzo: se esso non costituisce un diritto automatico e generalizzato, l’assenza di criteri ministeriali di quantificazione non può determinare il blocco dell’intero procedimento di riassegnazione.

Diversamente, la mancata adozione di un atto attuativo finirebbe per produrre indirettamente una nuova proroga delle concessioni esistenti.

Si realizzerebbe così un effetto difficilmente conciliabile con la finalità concorrenziale della riforma.

13. L’indennizzo e il divieto di vantaggi indebiti

La sentenza richiama, sul punto, il parere della Sezione Atti Normativi del Consiglio di Stato n. 750 del 22 luglio 2025, sottolineando il rapporto tra tutela del concessionario uscente e principio di parità di accesso al mercato.

Il problema è particolarmente delicato.

Un meccanismo di indennizzo automatico e generalizzato potrebbe infatti tradursi in un vantaggio economico collegato alla posizione precedentemente detenuta.

In un sistema nel quale la risorsa demaniale deve essere contendibile, la tutela dell’uscente non può assumere una dimensione tale da rendere economicamente più gravoso l’ingresso del nuovo operatore.

La protezione dell’affidamento deve quindi essere calibrata sulla situazione effettivamente meritevole di tutela.

Da qui la necessità di un accertamento concreto degli investimenti non ammortizzati.

14. Le opere non amovibili e l’art. 49 del Codice della navigazione

La sentenza affronta inoltre il tema delle opere non amovibili realizzate dal concessionario.

Il Collegio richiama la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’11 luglio 2024, causa C-598/22, con la quale è stata ritenuta compatibile con il diritto dell’Unione la disciplina nazionale che prevede, alla scadenza della concessione, la devoluzione gratuita allo Stato delle opere non amovibili realizzate sull’area demaniale, salvo diversa pattuizione.

L’art. 49 del Codice della navigazione opera quindi secondo una logica distinta rispetto all’indennizzo degli investimenti non ammortizzati.

La devoluzione delle opere non amovibili non determina, di per sé, un obbligo generalizzato di rimborso.

Ciò non esclude, tuttavia, che nell’ambito delle future procedure di gara l’amministrazione possa valutare, secondo le caratteristiche della singola concessione, modalità idonee a riconoscere una remunerazione per investimenti effettivamente non ammortizzati, quando ne ricorrano i presupposti.

Il punto decisivo rimane dunque la valutazione concreta del rapporto economico tra investimento, ammortamento, redditività della concessione e vantaggio eventualmente acquisito dal subentrante.

15. La necessità di una valutazione caso per caso

La sentenza esclude pertanto una concezione uniforme e astratta dell’indennizzo.

La quantificazione dell’eventuale tutela economica deve essere collegata alla specifica situazione concessoria.

Occorre considerare, tra gli altri elementi:

• la natura degli investimenti effettuati;
• la loro effettiva consistenza economica;
• il periodo durante il quale sono stati utilizzati;
• il grado di ammortamento raggiunto;
• la redditività complessiva dell’attività;
• l’eventuale utilità che tali investimenti continuino a produrre a favore del concessionario subentrante;
• l’equilibrio economico complessivo della concessione.

Il sistema delineato dal Consiglio di Stato tende quindi a evitare sia la totale assenza di tutela dell’affidamento sia la trasformazione dell’indennizzo in una sorta di liquidazione automatica della precedente posizione concessoria.

16. Il principio di proporzionalità

La soluzione appare strettamente connessa anche al principio di proporzionalità.

La tutela dell’affidamento deve essere proporzionata alla concreta perdita economica non ancora recuperata.

Non sarebbe coerente con tale principio riconoscere al concessionario uscente un importo riferito indistintamente a tutti gli investimenti sostenuti nel corso della concessione, senza distinguere quelli già ammortizzati da quelli ancora economicamente residui.

L’indennizzo, in questa prospettiva, non costituisce una remunerazione della concessione perduta, ma uno strumento finalizzato a evitare che la transizione al nuovo regime competitivo produca un sacrificio sproporzionato rispetto agli investimenti effettivamente non recuperati.

17. Gli effetti sulla predisposizione delle gare

Uno dei principali effetti pratici della sentenza riguarda le stazioni appaltanti.

La pronuncia esclude che l’incertezza sulla futura disciplina ministeriale dell’indennizzo possa essere utilizzata quale motivo per rinviare l’indizione delle procedure competitive.

Le amministrazioni sono quindi chiamate a procedere con la programmazione e l’espletamento delle gare, senza attendere necessariamente la completa definizione di ogni profilo attuativo dell’indennizzo.

Ciò non significa che la questione economica possa essere ignorata.

Significa, piuttosto, che essa non può trasformarsi in un ostacolo assoluto all’apertura del mercato.

La gara e la tutela dell’eventuale investimento non ammortizzato appartengono a piani funzionalmente collegati ma non sovrapponibili.

18. La continuità con la precedente giurisprudenza

La sentenza n. 6539/2026 si inserisce in una linea interpretativa che tende a consolidare il passaggio dal sistema delle proroghe generalizzate al modello della selezione competitiva.

La pronuncia valorizza, in particolare, precedenti della stessa Sezione VII che avevano già individuato nella proroga tecnica l’unica forma di prosecuzione del rapporto compatibile con la necessità di completare la gara.

La nuova decisione sviluppa ulteriormente tale impostazione, chiarendo che la proroga tecnica non soltanto deve essere temporalmente funzionale alla procedura, ma non può impedire l’anticipata instaurazione del nuovo rapporto concessorio quando la gara sia stata già conclusa.

La conseguenza è una lettura dinamica del regime transitorio: la sua durata effettiva dipende dall’avanzamento della procedura competitiva e non può essere trasformata in un diritto del concessionario uscente a permanere fino alla data massima.

19. Un nuovo equilibrio tra affidamento e concorrenza

La pronuncia offre, nel complesso, una precisa chiave di lettura dell’attuale disciplina delle concessioni demaniali marittime.

Da una parte, il sistema riconosce la necessità di proteggere gli investimenti effettivamente non ammortizzati e le situazioni di affidamento concretamente meritevoli di tutela.

Dall’altra, tale protezione non può compromettere il principio di contendibilità delle risorse pubbliche.

L’interesse del concessionario uscente alla conservazione del rapporto non può quindi prevalere automaticamente sull’interesse pubblico alla riassegnazione competitiva del bene.

Allo stesso modo, la tutela economica dell’uscente non può trasformarsi in una barriera all’ingresso per il nuovo operatore.

La soluzione individuata dal Consiglio di Stato è quella di un equilibrio fondato sulla verifica concreta dei presupposti dell’indennizzo e sulla tempestiva conclusione delle procedure di gara.

20. Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, 18 agosto 2026, n. 6539, contribuisce a definire con maggiore precisione il regime transitorio delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative.

Il primo principio riguarda il termine del 30 settembre 2027, che deve essere considerato un limite massimo e non un termine dilatorio. La sua funzione è quella di consentire alle amministrazioni di programmare e completare le procedure competitive, non di garantire al concessionario uscente la permanenza nel rapporto fino alla data finale indipendentemente dall’esito della gara.

Una volta conclusa la procedura selettiva e individuato il nuovo concessionario, l’amministrazione può quindi procedere all’assegnazione del bene anche anteriormente al 30 settembre 2027 e disporre, con adeguata motivazione, la cessazione anticipata della precedente concessione prorogata.

Il secondo principio riguarda l’indennizzo. La tutela economica del concessionario uscente non ha natura automatica, generalizzata o forfettaria. Essa presuppone la dimostrazione concreta di investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine del rapporto, con onere probatorio a carico dell’operatore interessato.

La mancata adozione del decreto ministeriale relativo ai criteri di quantificazione dell’indennizzo non può, pertanto, impedire alle amministrazioni di avviare o proseguire le procedure competitive.

Il quadro che emerge dalla decisione è quello di un progressivo consolidamento della logica concorrenziale nel settore delle concessioni demaniali: la proroga è funzionale alla gara, non alternativa alla gara; l’indennizzo tutela l’investimento non recuperato, non la mera perdita della concessione.

La sentenza rafforza così una distinzione destinata ad assumere rilievo nelle future procedure: da un lato, il diritto dell’amministrazione a procedere tempestivamente alla riassegnazione della risorsa demaniale; dall’altro, la necessità di assicurare, nei singoli casi concretamente meritevoli, una tutela effettiva degli investimenti non ancora ammortizzati, senza introdurre meccanismi suscettibili di alterare la parità di accesso al mercato.